頁巖氣第三輪招標完善出讓方案無具體時間表
來源：電力資訊 日期：2014-11-17
11月13日，記者從國土資源部了解到，頁巖氣第三輪招標工作已經(jīng)啟動，正在完善競爭性出讓方案，將會適時開展頁巖氣區(qū)塊招標。此時距離上一輪頁巖氣招標已經(jīng)過去一年，第三輪招標還未能確定時間表。
而在10月底，國土部突然宣布對第一輪招標中中標的中石化和河南省煤層氣公司進行處罰，繳納相當(dāng)數(shù)額的違約金并核減區(qū)塊面積。原因是中石化只完成了其承諾的全部勘察投入的73%，而河南煤層氣公司只投入了承諾的51%。兩家公司合計被罰款1400萬元。
被看作是國內(nèi)油氣礦業(yè)權(quán)改革“試驗田”的頁巖氣礦權(quán)管理問題迎來了較為強勢的解決方案。國土部核定完企業(yè)三年前的投入承諾，對兩家試水頁巖氣領(lǐng)域的國有企業(yè)采取了罰款的嚴肅手段。而在嚴肅的背后，則是一場卡在頁巖氣礦權(quán)上的拉鋸戰(zhàn)。
作為獨立礦種，頁巖氣通常采取與石油、天然氣區(qū)別對待的招標方式，進行競爭性出讓。但目前，中國的頁巖氣資源近八成掌握在中石油、中石化、中海油和延長石油4家油氣企業(yè)手中，但中國尚未形成大規(guī)模的頁巖氣開發(fā)，僅在局部投入試采。頁巖氣的礦權(quán)重置，意味著或?qū)?ldquo;改變中國油氣資源開發(fā)格局”。
地盤之爭
一位接近國土部人士告訴經(jīng)濟觀察報，“我們是鼓勵石油、天然氣礦權(quán)人在常規(guī)油氣勘查區(qū)里增列頁巖氣礦種的，因為他們對區(qū)塊的地質(zhì)條件很熟悉，也做了大量勘探投入，這也寫進了我們的159號文件里。”
國土部于2012年發(fā)布的159號文件是對頁巖氣勘探開采、監(jiān)督管理的一項系統(tǒng)性規(guī)定文件，即《關(guān)于加強頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》，其中寫到“鼓勵開展石油天然氣區(qū)塊內(nèi)的頁巖氣勘查開采，石油、天然氣（含煤層氣，下同）礦業(yè)權(quán)人可在其礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)勘查、開采頁巖氣”。
盡管對頁巖氣的開采要求在2012年已寫入文件，但此前的執(zhí)行并不嚴格。中國中化集團原總地質(zhì)師曾興球說，“大原則政策就是這么定的，但是沒有人督促執(zhí)行，沒人監(jiān)管檢查，政府哪個部門負責(zé)并不清楚啊。”
頁巖氣屬于獨立礦種，與石油、天然氣的礦權(quán)區(qū)別對待，由于頁巖氣與常規(guī)能源礦區(qū)重疊，目前，中國的頁巖氣資源近八成掌握在中石油、中石化、中海油和延長石油這四家油氣企業(yè)手中，中國尚未形成大規(guī)模的頁巖氣開發(fā)，僅在局部投入試采。根據(jù)前兩輪頁巖氣招標情況來看，其它油氣企業(yè)拿到的頁巖氣區(qū)塊均在四家油企圈劃范圍之外，而這些區(qū)塊被業(yè)內(nèi)詬病為“低產(chǎn)低質(zhì)”。
而對頁巖氣的勘探開發(fā)方面，未來將會更嚴格。一位接近國土部人士告訴經(jīng)濟觀察報，“如果你不按時開采，將會收回礦權(quán)，在一個區(qū)塊上設(shè)立兩個礦權(quán)，讓兩個主體同時進來，國土部正在督促石油公司開展勘探，準備在更大范圍去做這件事。”
不過，這套原則對于長期占有能源資源的“三桶油”來說是否會有效果？中國化工聯(lián)合會能源處處長瞿輝認為，“在中石油、中石化的地盤上去搞頁巖氣勘探權(quán)，容易擾亂正常油田生產(chǎn)秩序，而這是國家能源命脈；另外，監(jiān)管是否能跟上也是個問題，民營企業(yè)上去以后，你怎么知道他開采的是常規(guī)氣還是頁巖氣？管理措施和技術(shù)監(jiān)管如果跟不上，會出現(xiàn)很多扯皮的事，"三桶油"也會極力反對。”
國土資源部地質(zhì)勘查司副司長車長波在2014中國國際礦業(yè)大會上曾公開表態(tài)，“我們現(xiàn)在的原則是石油公司應(yīng)當(dāng)盡快勘探開發(fā)，完成具體投入，如果沒有勘探開發(fā)，政府將收回探礦權(quán)，如果你在常規(guī)油氣勘探當(dāng)中確確實實有頁巖氣，而且夾層當(dāng)中也含有頁巖氣希望你加快開發(fā)，現(xiàn)在是這樣的原則。”
值得注意的是，國土部對油氣企業(yè)勘探開采的監(jiān)管是否能真正落實？據(jù)了解，目前并沒有出現(xiàn)收回“三桶油”探礦權(quán)的先例，前兩輪頁巖氣招標區(qū)塊均為“三桶油”圈劃范圍外的區(qū)塊，而在油氣企業(yè)常規(guī)能源礦權(quán)區(qū)塊內(nèi)的頁巖氣礦權(quán)難以被單獨拿出招標。瞿輝說，“"三桶油"肯定是不愿意轉(zhuǎn)出去的，誰掌握資源誰掌握主動權(quán)。”
現(xiàn)實對頁巖氣的監(jiān)督管理提出了更高要求。上述國土部人士對經(jīng)濟觀察報表示，“我們正在嘗試通過部省兩級聯(lián)動的方式進行監(jiān)督管理，現(xiàn)在有的地方已經(jīng)設(shè)立了油氣處專門負責(zé)相關(guān)工作，有的地方還在籌備。”
曾興球認為，“省部級聯(lián)動對企業(yè)來說起到督促作用，但是具體怎么操作還要研究，國家和地方是什么關(guān)系？企業(yè)和政府是什么關(guān)系？否則光講一個概念口號是不行的。”
突來的罰款
不過，頁巖氣的開采受地質(zhì)條件影響很大。涪陵頁巖區(qū)塊被列為頁巖氣勘查開發(fā)示范基地，而中石化的另外一塊頁巖氣區(qū)塊卻被罰了錢。10月31日，國土部公開處罰了兩家未能完成承諾勘查投入的國有油氣企業(yè)，對其進行罰款以及核減區(qū)塊面積，這是頁巖氣第一輪招標出讓的兩個探礦權(quán)，探礦權(quán)人分別為中國石油(601857,股吧)化工股份有限公司和河南省煤層氣開發(fā)利用有限公司。
曾興球認為，“投標時估計過高，對地質(zhì)復(fù)雜情況估計不足，執(zhí)行過程中遇到技術(shù)障礙，會導(dǎo)致這些企業(yè)在拿到區(qū)塊后完不成原來預(yù)定的工作量。”
頁巖氣在2011年被列為獨立礦種，通過招投標的方式設(shè)置礦業(yè)權(quán)，其中包括勘探權(quán)和開采權(quán)，與石油、天然氣的礦權(quán)區(qū)別對待。目前，國土部已經(jīng)發(fā)布54個探礦權(quán)，勘探面積17萬平方公里，主要集中在四川盆地及周緣地區(qū)，累計投入超過200億元。
根據(jù)159號文件，原來區(qū)塊的油氣企業(yè)擁有優(yōu)先開采權(quán)，“石油、天然氣（含煤層氣，下同）礦業(yè)權(quán)人可在其礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)勘查、開采頁巖氣，但須依法辦理礦業(yè)權(quán)變更手續(xù)或增列勘查、開采礦種，并提交頁巖氣勘查實施方案或開發(fā)利用方案”。但現(xiàn)實的情況卻是，近八成頁巖氣礦權(quán)都集中在“三桶油”領(lǐng)域。
同時擁有大量常規(guī)能源的三家大型國有油氣企業(yè)，在常規(guī)能源的勘探開采以及商業(yè)模式運作方面都已成熟，在豐收時節(jié)把目光投向需要大量資金投入?yún)s短期內(nèi)難以實現(xiàn)盈利的頁巖氣領(lǐng)域還需要勇氣。
“手上有常規(guī)能源肯定先開發(fā)常規(guī)能源，不論品質(zhì)有多差，因為頁巖氣的開采現(xiàn)在還是有風(fēng)險的。”瞿輝說。
而在規(guī)模、技術(shù)、經(jīng)濟條件方面缺乏優(yōu)勢的民營企業(yè)只能選擇觀望，瞿輝說，“拿礦權(quán)花的錢不多，真正投入工程量就是砸錢了。”
受限于技術(shù)、資金、配套政策等因素，中國的頁巖氣開發(fā)仍然屬于勘探的初期階段，正在通過設(shè)立頁巖氣開發(fā)示范基地的方式積累經(jīng)驗技術(shù)，完善配套政策。被國土部設(shè)立為首個頁巖氣勘探開發(fā)示范基地的涪陵頁巖氣區(qū)塊已經(jīng)成為行業(yè)內(nèi)的標桿項目，迎來送往了許多參觀學(xué)習(xí)者。
在涪陵頁巖區(qū)塊的商業(yè)發(fā)現(xiàn)背后其實歷經(jīng)了三年沉默的探索。事實上，中石化在涪陵項目開始之前已經(jīng)在頁巖氣開發(fā)領(lǐng)域狠砸了二十多億元。為這些賬單簽字的中石化高級副總裁王志東10月的一次公開發(fā)言提到，“從2010年到2013年，我們陸相頁巖氣打了15口井，部分井都見到氣了，但是沒有一口具備商業(yè)開發(fā)條件。海相頁巖氣一共有10口探井，其中有4口見到了效果，所以中國的頁巖氣勘探開發(fā)難度還是相當(dāng)大的”。
并非每家企業(yè)都愿意并且能夠承擔(dān)這樣的巨額投入。瞿輝說，“中石化擁有的上游資源不多，要增加自己的資源就要重視非常規(guī)油氣，特別是非?？粗仨搸r氣。”
金銀島分析師朱穎新說，“前期國家倡導(dǎo)的非常規(guī)能源開發(fā)力度很大，很多勘探隊伍在西南施工，但出氣量沒達到工業(yè)開采程度，很多井都是在燒火炬；另外出氣量達不到一定量，管口的口徑?jīng)]法定，外輸環(huán)節(jié)也會出現(xiàn)一些問題，而且鋪設(shè)管道成本是很高的，所以比較打擊他們的積極性。”
國家能源局制定的《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011-2015）》中提到2020年全國頁巖氣產(chǎn)量將超過600億立方米，這一數(shù)字后被調(diào)低至300億立方米。國土部在今年9月召開新聞發(fā)布會透露，“如果條件適宜的話還可以再增加，這需要看相應(yīng)工作各方面的進展。”
上述國土人士說，“要求是明年對頁巖氣的調(diào)查評價工作要增加，對一些優(yōu)勢的頁巖氣區(qū)會有很大的投入，現(xiàn)在技術(shù)規(guī)范流程還在制定中。”
瞿輝認為，“頁巖氣市場已經(jīng)開放了，但是礦權(quán)流轉(zhuǎn)沒來得及研究，核定礦權(quán)是一種倒逼手段，把區(qū)塊收回來再招拍掛，還有一種是企業(yè)主動把區(qū)塊拿出來，實現(xiàn)區(qū)塊流轉(zhuǎn)。”
長期關(guān)注頁巖氣領(lǐng)域的國土資源部礦產(chǎn)資源儲量評審中心主任張大偉希望通過推進頁巖氣特區(qū)的方式解決礦業(yè)管理權(quán)的問題，建立由國務(wù)院牽頭，多個部委和地方政府及企業(yè)參與建設(shè)的頁巖氣特區(qū)，從資源評價、技術(shù)攻關(guān)、體制創(chuàng)新、放開區(qū)塊、利用模式、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護、政策扶持、金融支持、政府監(jiān)管等10個方面進行綜合試驗。不過，這一方案尚未得到國土資源部官方認可。
